当前，在国际经济环境复杂低迷、外需放缓、我国经济转型升级进入深化阶段的背景下，我国工业领域需求与生产矛盾突出，产能过剩严重，且具有普遍性、多样性、复杂性等特征，部分行业甚至出现了绝对过剩。2012年12月的中央经济工作会议指出：“把化解产能过剩矛盾作为工作重点”。因此，挖掘内需潜力，转变产业调控政策和弱化地方政府的投资冲动，把化解产能过剩作为经济结构调整工作的重中之重。
一、当前我国产能过剩的现状和特征
1．产能利用率总体较低，产能过剩严重。产能利用率是表示生产能力利用程度的标志，是反映产能利用情况最为直接的指标。根据美联储的测算，工业部门的产能利用率为81％左右是比较理想的状态，此时企业运行平稳，不会引起通货膨胀。如果产能利用率在80％以下时，可能会挫伤企业的投资信心，引起失业增加，甚至有通货紧缩的风险；如果产能利用率在82％-85％的范围内时，生产瓶颈就会出现，对价格尤其是生产者物价水平产生新的压力，生产领域将面临通货膨胀的风险。随着国内外需求放缓，我国工业产能过剩问题日益凸显。据工业和信息化部统计，我国炼铁、炼钢、煤炭、电石、电解铝、铜冶炼、铅冶炼、锌冶炼、水泥、平板玻璃、造纸、化纤、船舶等多个工业行业产能过剩严重。据国家统计局数据，2013年一季度，工业企业产能利用率仅为78.2％，同比回落1.6个百分点，比去年四季度回落1.9个百分点，是2009年四季度以来的最低点。部分主要行业产能利用率已降至75％以下，其中，建材、铁路船舶等运输设备制造业、煤炭采选业产能利用率分别为72.5％、73.6％和74.9％。我国的产能利用率低于81％左右的理想状态，表明我国当前产能利用率偏低，产能过剩问题突出。
除产能利用率外，利润总额、产品价格等一些经济效益指标，也可以作为考察产能是否过剩的间接辅助性指标。据国家统计局数据，2012年我国规模以上工业企业利润总额同比增长5.3％，明显低于2011年25.4％，2010年49.4％和2009年7.8％的水平，下滑为金融危机以来最低增速。从价格方面看，2013年上半年，我国工业生产者出厂价格同比下降2.2％，工业生产者价格同比涨幅已经连续16个月呈下降态势。显然，从这些相关的经济效益指标看，我国当前产能利用率偏低，经济效益欠佳，产能过剩比较严重。
2．产能过剩问题具有普遍性，由传统行业向新兴行业蔓延。一方面，传统产业中钢铁、水泥、有色、平板玻璃、石化、家电等存在产能过剩，部分行业甚至出现了长期性和绝对的产能过剩。据钢铁工业协会统计，2012年我国粗钢产能9.2亿吨左右，粗钢产量7.2亿吨，产能过剩2亿吨以上，产能过剩达到21.8％；水泥产能过剩超过3亿吨，产能过剩达到28％。根据中国有色金属工业协会数据，2012年全国电解铝产能为2700万吨，产量为2000万吨，产能过剩25.9％；汽车产能过剩为12％，不锈钢为60％，农药为60％，玻璃为93％。另一方面，战略性新兴产业，如光伏行业也存在产能过剩，目前，我国太阳能光伏电池产能占全球的60％，风电设备产能3000-3500万千瓦，而产量只有1800万千瓦，产能利用率低于60％，光伏电池的产能过剩达到95％。如此大范围、大规模的产能过剩如果不能有效解决，将可能导致我国工业陷入长期的萧条。
3．产能过剩具有多样性，呈现结构性和体制性特征。与2000年和2009年受金融危机影响的“周期性产能过剩”、2003年-2004年和2006年前后在经济过热下产生的“非周期性产能过剩”不同，我国当前的产能过剩问题既反映出长期粗放式经济发展方式导致的供给结构与需求结构脱节，从而形成“结构性产能过剩”，如汽车行业；又反映出我国市场经济体制不健全，投融资体制改革不彻底遗留下来的“体制性产能过剩”，如钢铁、水泥等行业；还有因过度依赖投资和出口促进经济增长导致的局部产能过剩，如光伏行业等。我国的产能过剩大多数发生在重化工业行业中属于中间产品的能源原材料等的产能过剩，是“有效产能不足，无效产能过剩”的低水平局部过剩。在政府宏观调控和市场机制的作用下，产能过剩有望缓解，但经过一段时间，产品的供需结构可能再次失衡，使产能过剩再度出现。
二、产能过剩的原因分析
1．国际金融危机导致内需和外需收缩，使产能过剩问题突出。国际金融危机以来，全球经济复苏乏力，加之金融危机实施的刺激政策逐步退出，导致我国内外需求进一步收缩，原本较多的产能不能及时消化吸收，使得产能过剩问题在近两年尤显突出。
从国内投资需求看，2003年-2010年间，我国全社会固定资产投资年均增长26.1％。为了应对国际金融危机，2008年底我国出台了4万亿元投资的经济刺激政策，导致2009年全社会固定资产投资增速达到30％，之后固定资产投资增速逐步回落。2012年，由于刺激政策的逐步退出，全社会固定资产投资增速回落至20.3％。按2003年-2010年的平均增速计算，2011年-2012年，我国固定资产投资约减少2.3万亿元，预计2013年全社会固定资产投资增速将回落至20％以下。
从外需看，国际金融危机的影响使得自2001年以来处于平稳上升周期的世界经济遭遇断崖式下跌，并加快了全球经济格局的深刻调整。由于全球经济低迷，我国出口增速明显回落，2009年出口萎缩16％，由于2009年较低的基数效应，2010年出口增速明显回升至31.3％，2012年出口增速回落至7.9％。如果按2003年-2010年出口年均增长23％的速度计算，2011年-2012年我国出口约减少3800亿美元，预计2013年我国出口增速将维持在10％以下。
2．应对金融危机的经济刺激政策使得我国新增产能明显扩大，加剧了产能过剩。1981年-1991年、1992年-2000年，我国先后经历了两轮产能周期。按照历史经验，第三轮产能周期应开始于2001年，至2007年达到峰值，2007年开始去产能化进程。但由于2008年以来的投资刺激计划，本轮产能周期相应后延，过剩情况也比前两轮产能周期更为严重。为了应对2008年的金融危机，我国出台了一揽子的经济刺激政策，使得生产能力迅速扩大。为实现“保增长、扩内需、调结构”的目标，2009年前后国家出台了包括钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息以及物流业在内的《十大产业振兴规划》。时至今日，对这一规划的作用褒贬不一。现实情况说明，在当时金融危机向全球迅速蔓延的背景下，该项政策对于增加就业和维护社会稳定起到了重要作用，但也加大了产能过剩的风险。
从具体行业看，在能源领域，2008年我国原煤开采新增产能2.3亿吨，2009年扩大至3.2亿吨。2011年进一步扩大至4.1亿吨；2008年焦炭新增产能4203万吨，2009年扩大至6327万吨，2011年进一步扩大至7078万吨。在石油化工领域，2008年我国钾肥新增产能65.4万吨，2009年为107.5万吨，2011年进一步扩大至175.2万吨；2008年我国电石新增产能252.6万吨，2011年电石新增产能达到362.8万吨；2008年化纤新增产能282.7万吨，2011年化纤新增产能达到483.6万吨。在钢铁领域，2008年我国生铁新增产能为2144.4万吨，2009年扩大至4098.3万吨，2011年依然维持在3470.9万吨；2008年我国粗钢新增产能为6.6亿吨，2009年扩大至7亿吨，2012年达到9.95亿吨的历史高位，产能利用率降至72％的历史低点。在有色金属领域，2008年我国电解铝新增产能为21.5万吨，2009年扩大至69.6万吨，2011年达到207.3万吨。在建材领域，2008年我国水泥新增产能2.35亿吨，2009年达到3.8亿吨，2011年仍维持在3.7亿吨的高水平。
3．地方政府的GDP政绩观是造成新一轮产能过剩的推手。当前，我国的钢铁、水泥等产能过剩行业对地方GDP、税收和就业的贡献度较高。地方政府采用为工业企业提供低价用地或厂房、税收返还、补贴、违规贷款、压低水电价格等途径，吸引企业在本地扩大产能。钢铁、水泥、电解铝、玻璃等企业规模大，产值大，我国实行的财政分权体制和政府官员考核机制，企业的退出意味着地方政府财政收入和地方产值的减少。地方政府出于保护本地经济发展、保护职工饭碗、维护社会稳定等考虑，会倾向于对这些企业施以信贷、财政、税收等多方面的扶持，使面临退出的企业得以继续生存。此外，我国地方政府行政力量主导产业发展，造成产业雷同。特别是以土地、矿产资源、投资配套等极具诱惑力的手段吸引大型投资项目落地，使部分企业更加看重投资项目以外地方政府所给予的资源，造成投资行为异化。
4．市场推动的兼并重组力量不足。兼并重组对于化解过剩产能的作用重大，但是在我国市场型的兼并重组实施困难很大。从欧美、日本的产业发展历史来看，化解产能过剩离不开行业的并购重组。当出现产能过剩的迹象时，市场力量推动的行业并购马上风起云涌，能够有效消除过剩产能。我国钢铁、水泥、电解铝、玻璃等行业在本世纪初开始也出现了系列并购重组，但多半是行政主导的、以地方龙头国企为依托的、兼并收购大量中小企业的非市场化重组，协同性差，无助于化解过剩产能；即使本地企业出现破产倒闭，地方政府往往设置种种障碍，不愿意外来企业并购本地企业，跨地区重组的障碍重重。现有的财税体制下，除了被央企收购，地方政府对外地企业兼并本地企业，以及本地强势企业将资金投往外地，基本上不会持积极态度，导致市场化重组的现实可能性下降，直接影响了企业的主动性和积极性。
三、对策建议
1．着力挖掘内需潜力，夯实化解产能过剩的基础。一是增强消费对经济增长的主导作用。加快落实收入分配改革指导意见，切实提高居民收入在国民收入中的比重，从根本上理顺居民、企业和政府之间收入分配关系；推行农业转移人口在城镇落户政策，探索建立政府、企业、个人共同承担的市民化成本分担机制，推进农业转移人口市民化，释放其消费潜力；大力培育信息消费、环保消费和社区消费等新的消费增长点。二是充分发挥投资对经济增长的关键作用。继续支持铁路、市政等基础设施、环保和保障房建设等重点领域投资；加大对油气资源勘探和开采、进口码头和储运设施的投资；对制造业、服务业企业投资项目进一步放松管制，满足环保等外部性条件的项目迅速放行。
2．弱化地方政府的投资扩张冲动，改革考核方式。一是改革以考核GDP增长为重点的政府政绩考核和官员晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机，可以对地方政府政绩考核进行立法，从主要考核GDP指标转向全面客观考核政府治理水平，从政府内部的自我考核转向内、外考核相结合，让公众有更多的话语权；更多地把经济发展质量、能源资源消耗和人的全面发展情况等指标反映进来。二是优化中央与地方之间的财税分配，使地方政府的财力和事权相匹配，弱化地方政府投资动机。三是促进地方财政透明化与民主化。凡涉及政府补贴、税收优惠或返还、提供优惠贷款等行为，都应该公开公示透明。同时，严禁地方政府给企业下增长指标。
3．推进产能过剩行业的兼并和重组，优化国有资本配置化解产能过剩。一是考虑按行业推进国有资产管理。超越按企业进行国有资产监督管理的层次，按行业实施国有资产管理。国有出资企业如果有同质竞争、恶性竞争会导致国有资产难以保值增值。可以根据企业意愿和市场可行性，予以合并重组或退出部分资本。二是支持地方国企的跨地区兼并重组，以及民营企业参与国企重组。在财税分配方面，企业兼并重组后，不搞统一纳税，仍维持原纳税渠道不变；探索建立跨地区并购的税收分成、产值分开统计制度。三是使国有资本进入到战略新兴产业的高端生产环节，掌握核心技术。国有资本的转移，既能淘汰原有的过剩产能，也可以利用资金和技术优势进入到产业链的关键高端环节，形成引领和示范作用，让更多的国有企业愿意通过资本结构调整的方式进入到高端产业领域。
4．支持产能过剩产品的出口，加快产能海外转移步伐。一是我国要进一步加大钢铁产品、电解铝出口力度，通过出台税收政策等措施鼓励企业提高产品国际竞争力，比如降低在能源紧张时期加征的15％电解铝出口关税，鼓励高附加值铝加工产品对外出口。二是鼓励我国产能过剩行业企业积极“走出去”，到东南亚、俄罗斯、几内亚等资源能源富集的国家和地区进行生产，把电解铝这类耗能高、污染大的生产环节向海外转移，积极应对一些国家针对我国钢铁企业实行的反倾销、反补贴政策。
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